新華報業(yè)網(wǎng)訊國家發(fā)改委秘書長楊偉民日前表示，發(fā)改委將研究制定城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點專項規(guī)劃，改善城市低密度分散化傾向，提升城市密集度，提升城市土地使用效率。此番表態(tài)，被外界形象地歸結(jié)為嚴(yán)控“攤餅”、鼓勵“長高”。

　　現(xiàn)實環(huán)境倒逼城市勿“攤餅”

　　“反對‘攤餅’，之前我們也曾建言，但并沒有引起一些決策者的重視。”省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院院長鄒軍告訴記者，現(xiàn)在提出變“攤餅”為“長高”，應(yīng)是在還欠賬。“城市發(fā)展不能無止境地蔓延，應(yīng)有更多對策和思路。”

　　中國人多地少，城市發(fā)展面臨土地和交通兩大瓶頸，必須高效運(yùn)作，提高土地使用效率。“當(dāng)前土地資源浪費(fèi)實在太嚴(yán)重，很多城市的土地是以10平方公里、50平方公里甚至上百平方公里的數(shù)量級在增長，讓后代都沒有土地可發(fā)展了，這是不可持續(xù)的。”南京市規(guī)劃設(shè)計院顧問總工、南京工業(yè)大學(xué)教授蔣伶說。

　　“中國絕對不能學(xué)習(xí)美國的發(fā)展模式，美國地多人少，地不值錢，郊區(qū)化明顯，但中國土地緊張，應(yīng)借鑒中國香港、日本和新加坡的緊湊型發(fā)展模式。尤其是像北京、上海這樣的特大城市，空間更是有限，提高城市密集度有其迫切的現(xiàn)實意義。”南京市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長程茂吉透露，目前100萬人口以上城市的規(guī)劃須報國務(wù)院批準(zhǔn)，國土部有土地總量的嚴(yán)格把關(guān)。北京、上海等城市已從工業(yè)區(qū)用地上進(jìn)行嚴(yán)控，強(qiáng)調(diào)投資強(qiáng)度和建設(shè)密度，并規(guī)定了土地的最低密度指標(biāo)，曾經(jīng)被一些工業(yè)區(qū)熱捧的所謂“花園廠區(qū)”，在此背景下已不被提倡。另從南京看，每年省里下?lián)芏鴣淼耐恋匾簿蛶兹f畝，“不集約發(fā)展不行了”。

　　“攤餅”背后是利益沖動

　　蔣伶說，中小城市也應(yīng)“長高”。目前中小城市規(guī)劃攀比心態(tài)嚴(yán)重，本身沒有太多人口支撐，卻規(guī)劃松散。一些有著上百年甚至上千年歷史的中小城市，規(guī)模一直保持在十幾二十平方公里，結(jié)果現(xiàn)在卻規(guī)劃成上百平方公里，這不符合自然規(guī)律。

　　在蘇北一些縣級市，她看到修建了六車道甚至八車道，廣場也建得很大，浪費(fèi)土地資源不說，市民也難有親切感。“這樣的發(fā)展思路太盲目，土地占地面積大但產(chǎn)出效益卻低，土地增長的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模。中小城市不應(yīng)再走大城市‘攤餅’的老路。”

　　剖解“攤餅”式發(fā)展的原因，蔣伶認(rèn)為，根源還是在于利益沖動。“把土地圈好，招商引資容易，而且對于新區(qū)建設(shè)而言，這樣的模式容易出形象。”

　　她建議，應(yīng)盡快改變單純追求GDP的考核“指揮棒”，否則城市“長高”依然缺少制度支撐。“當(dāng)前，資源利用和保護(hù)無人考核、土地上產(chǎn)生的財富效應(yīng)無人考核，如果能設(shè)立土地產(chǎn)出指標(biāo)的考核項，那地方政府肯定就會考慮引進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在則往往是光把產(chǎn)業(yè)引進(jìn)來再說，管它有無可持續(xù)性，甚至在急功近利地圏地、賣房后，出現(xiàn)‘空城’現(xiàn)象。”

　　“長高”也要因地制宜

　　專家認(rèn)為，城市“長高”，也有一個度的把握，并非整體都要長高，而是能長高、該長高的才要長。最終究竟能長多高，這也要取決于不同地區(qū)的特點。

　　鄒軍說，就建筑形態(tài)而言，從國外的經(jīng)驗看，高層和超高層建筑僅分布在城市中心區(qū)和金融商務(wù)區(qū)，這樣才能凸顯集聚效應(yīng)，中心區(qū)以外的區(qū)域則主要是居住的生產(chǎn)功能，并不提倡一味追求“高”。盡管存在向土地要效益的迫切現(xiàn)實，但也需通過合理的規(guī)劃，事先界定不同區(qū)域的功能，高強(qiáng)度開發(fā)、高密度地區(qū)應(yīng)在規(guī)劃制定時就予以明確。“但目前很多城市的規(guī)劃還看不出這種整體考慮，常常臨時規(guī)劃，高樓突然間冒出來，交通、停車場、供電、垃圾處理、上下水等設(shè)施因此均受到影響。所以，對于城市的‘長高’應(yīng)有通盤考慮，以免引發(fā)后續(xù)一系列矛盾。”

　　程茂吉認(rèn)為，提高密度的“度”，還與城市功能相關(guān)，以服務(wù)業(yè)為主的城市，密度肯定要高一點，比如香港。

　　蔣伶則總結(jié)為“因地制宜”。“比如，生態(tài)敏感區(qū)、歷史街區(qū)等區(qū)域，就不宜長高。要城市‘長高’，規(guī)劃應(yīng)是綜合協(xié)調(diào)的，必須考慮相應(yīng)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力。”

　　“長高”的根本內(nèi)涵是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

　　程茂吉和蔣伶都是《南京市城市總體規(guī)劃成果(2007年-2020年)》的參與制定者，他們表示，在這一總規(guī)劃的制定中，實際已體現(xiàn)出從“攤餅”到“長高”的思路。

　　到2020年，南京市域總?cè)丝趯⒃黾拥?060萬人左右，比“十一五”期末的685萬增長約400萬。然而，在這一規(guī)劃中，南京提出到2020年，城市建設(shè)用地只增加30%，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)GDP卻要增長3倍。

　　蔣伶說，這是出于“用地擴(kuò)張量應(yīng)充分體現(xiàn)土地使用效率”的考量，要讓GDP的增長比土地增長快得多。

　　如何提高土地使用效率？南京提出要盤活存量土地。對原來效益不是很好的工業(yè)企業(yè)用地，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更換為經(jīng)濟(jì)效益更高、用地面積要求更低的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；對原來圈了不少地，但建設(shè)密度卻不是很高的新區(qū)、開發(fā)區(qū)，改善其內(nèi)部建設(shè)密度；對市郊存在的一兩層的廠房，改為多層，并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，樓宇式工廠完全能把“花園式工廠”浪費(fèi)的土地?fù)赋鰜?；在仙林、江寧等副城，保證容量的前提下，則可考慮適當(dāng)提高容積率。

　　專家認(rèn)為，城市“長高”，最終還是要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級來實現(xiàn)。

　　南京市鼓樓區(qū)自2002年10月行政區(qū)劃調(diào)整后，規(guī)劃面積一直沒有增長，但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)卻一直在上升，靠的就是內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。該區(qū)先是發(fā)展工業(yè)，繼而轉(zhuǎn)為商貿(mào)流通業(yè)，目前又發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整了，自然也提高了單位土地面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。“這也是一種‘長個子’”，蔣伶說。