隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，越來越多的農民工流向城市，2000 年，中國擁有360 萬個自然村，但到了2010 年已剩270 萬了。肖金成說，從2009 年的統(tǒng)計指標來看，當時我們的城市化水平是46.68%，全世界平均的水平是50%。而到了去年，國家統(tǒng)計局通報發(fā)布我國的城鎮(zhèn)化率已達到52.57%，城鎮(zhèn)化在幾年間達到了每年1% 以上的增速。據(jù)世界銀行估計， 中國城鎮(zhèn)居民人口到2030 年有可能上升至三分之二，也就是每年大約增加1300 萬城市居民。我國城鎮(zhèn)化率從1978 年的18% 上升到2012 年的53%（中央黨校“新型城鎮(zhèn)化與社區(qū)建設”課題組新近發(fā)布的報告稱），在規(guī)?？焖贁U張的同時，在一定程度上忽視了“人” 的城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境的保護和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在城市流動人口快速增長、老齡化等諸多因素作用下，城市配套設施缺位、服務短缺，社區(qū)建設滯后等矛盾顯現(xiàn)。我國的城鎮(zhèn)化進程在人口數(shù)量上大躍進，可在“質量”上仍欠火候。國務院總理李克強在多個場合提出“城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化”的理念，如何實現(xiàn)“人口”的城鎮(zhèn)化成為衡量新型城鎮(zhèn)化質量的關鍵。

　　經(jīng)濟學家許小年說：改革開放30 多年至今， 我們可記得什么時候搞過城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過什么樣的城鎮(zhèn)化政策？從來就沒有。沒有宏偉藍圖，沒有統(tǒng)籌兼顧，沒有配套政策， 沒有資金安排，甚至連試點推廣都沒有，不知不覺中，城鎮(zhèn)化率就從1978 年的18% 上升到2012 年的53%。即使扣除進城不落戶的農民工， 城鎮(zhèn)化率也達到了35% 左右。城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟、市場、產業(yè)和文化發(fā)展的自然結果， 就像小孩子的身高是自然生長的結果，而不是家長調控的變量。肖所長也認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是由政府做主體牽頭負責推進城鎮(zhèn)化進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。“城鎮(zhèn)化” 是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢, 它是一個漸進的過程。試圖減緩或操之過急都將帶來嚴重后果。因此, 除了采取鼓勵農民進城定居的政策和轉變固有的觀念之外, 要采取相應的措施, 制訂并逐步完善管理辦法, 創(chuàng)造實施這一政策的各種條件。

　　城鎮(zhèn)化強調要解決農民進城后怎么生活的問題，肖金成說，這其中包括了住房、就業(yè)、教育等多個方面。目前與發(fā)達國家相比，中國農業(yè)勞動人口的社保覆蓋率和保障水平非常低，老無所依、老無所養(yǎng)問題突出，而農業(yè)轉移人口也存在同樣的問題；即便社保已覆蓋的部分，保障條件與城市人口相比也差距較大。“如何讓農民進入城市，并留住他們，是城鎮(zhèn)化的難點所在。”肖金成補充道。

　　土地和戶籍制度的改革任重而道遠

　　中國經(jīng)濟保持高速增長三十年源自三大要素：農村廉價勞動力釋放、出口帶來的世界市場和改革帶來的制度紅利。而中國經(jīng)濟在過去30 多年的高速增長中，絕大部分的公共支出都用于城鎮(zhèn)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化的擴城過程中，通過征地給農民的補償大約只占土地出讓金收入的不足5%。“中國經(jīng)濟對農村的欠賬太多， 在水利灌溉、提供清潔飲用水源、排污及垃圾處置等方面均存在大量歷史欠賬，更不用說在教育、醫(yī)療及文化娛樂等公共服務上了。過去30 多年來農村流向城鎮(zhèn)的勞動力估計在三億以上，農村幾乎純粹成為提供廉價勞動力的地域。如今農村除了長三角、珠三角等城市鄰近鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)差距較小外，中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距依然巨大。城市在吸納農村土地的同時，還應當同步做好失地農民的市民化問題。”肖金成嚴肅地說。

　　肖金成表示，目前，城鎮(zhèn)化就有土地和戶籍兩大關鍵問題需要攻克。

　　“戶籍制度的改革就是為了讓農民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務。由此而產生的公共設施與服務的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名， 繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。”肖金成說。而國家發(fā)改委副主任徐憲平在日前表示，按照分類推進的基本原則，政府有望全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，由地市級以下城市向大城市有序推進，逐漸解決現(xiàn)有2 億多和每年新增1000 多萬農民工的半市民化問題。同時，我國政府承諾今年新開工建設600 萬套保障房、基本建成460 萬套保障房。住房問題只是讓農民安然進城的第一步，農民家庭的教育、醫(yī)療等社會保障體系的建設卻是更多有待解決的疑難課題。

　　在新型城鎮(zhèn)化初期，更多的爭議來自于土地。肖金成告訴記者，推進土地制度改革是必要的，產業(yè)推動城市發(fā)展是趨勢，所以其所用用地規(guī)劃應該有，否則如果城市不斷擴張，耕地被占用的風險極大。目前的集體土地不能流轉，同時在集體土地產權的設置上還不夠清晰，這一點要突破就需要從確認農民土地權利入手。國務院此前就強調18 億畝耕地的紅線堅決不能突破，不僅要管到2010 年，而且要管到2020 年甚至更長時間。然而， 從近十年的各項數(shù)據(jù)看，這條“18 億畝紅線”， 保住的恐怕僅僅是數(shù)字，而不是耕地的實質安全。從國土資源部公布的全國耕地總面積看，自2001 年的19.14 億畝，到2008 年的18.257 億畝（2009 年至今的數(shù)據(jù)未公布）， 全國耕地保有量盡管仍在18 億畝紅線之上， 但仍呈減少趨勢，且逼近18 億畝紅線。國家環(huán)保部部長周生賢于2011 年10 月25 日在十一屆全國人大常委會第二十三次會議的正式報告中批露，中國受污染的耕地約有1.5 億畝，占18 億畝耕地的8.3%。污染最嚴重的耕地主要集中在耕地土壤生產性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環(huán)境質量的要求應當更高的蔬菜、水果種植基地。周生賢在報告中還透露，中國當前約有1.2 萬座尾礦庫，其中危、險、病庫占12.4%，對周圍水和土壤環(huán)境污染嚴重。不可否認，城市的快速發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益不可小覷，可同時對于耕地的占用量非比尋常，污染情況也日益嚴重。如何提高土地的使用效率（容積率）， 同時注重生態(tài)環(huán)保問題，無疑是城鎮(zhèn)化在土地問題上的一大焦點議題。

　　肖金成同時表示：“現(xiàn)在的土地所有制要‘一戶一宅’，如果出現(xiàn)農民進城留下房屋土地的閑置情況，農地不應該隨意交易，土地的私有化并不可取，承包轉讓也要在用途確立下才允許進行。而這就牽扯到地方政府如何對各戶人家土地進行管理的問題。另外一方面來說，同樣是土地，城市和農村的區(qū)別使得住房房價差別顯著。經(jīng)濟學理論告訴我們價格要體現(xiàn)價值。市場產權的一體化則需要一個標準的制定，比如設定用地極限制度。這些年來地方政府通過賣地、過多地依賴房地產開發(fā)獲得稅收收入這一體制很危險。許多地方政府哭窮是不合理的，城鎮(zhèn)化要尊重城市居民和農民的土地產權，不能再像從前那樣大筆一揮就開始圈地。”

　　“用地極限”是國土資源部副部長胡存智近期提出的要在今后城鎮(zhèn)化的用地規(guī)模和規(guī)劃上進行制定。肖金成對這一觀點表示贊同，他也認為對于城市規(guī)模的引導和控制并不容易， 但以用地標準控制人均用地還是比較容易的， 因此要通過集約節(jié)約的辦法控制用地過快擴張，對人均用地進行適當控制是有必要的。同時，肖金成還表示，對于我國不同地區(qū)應當進行區(qū)別化政策對待，城鎮(zhèn)化意味著未來三分之二的農村要消失，如果農田被占用，用以不具生產效率的地產開發(fā)或者相關聯(lián)的無序開發(fā)規(guī)劃都是城鎮(zhèn)化的失敗。城鄉(xiāng)的發(fā)展要因地制宜， 設置相應的用地方法標準用以防范城鎮(zhèn)化的過快發(fā)展，同時保障耕地面的質量與數(shù)量的相關政策的下達積宜早不宜遲。

　　從“集聚效益”到“大城市病”

　　“集聚經(jīng)濟是指企業(yè)向某一特定地區(qū)集中而產生的利益，是城市存在和發(fā)展的重要原因和動力。城市具有明顯的聚集經(jīng)濟效益, 正是它促使企業(yè)向城市聚集, 使城市規(guī)模日益擴大， 變成擁有成千上萬個企業(yè)的地區(qū)。世界上大城市的勞動生產率、按人平均的工業(yè)產值、國民收入等，一般都高于全國平均水平。在地理空間上高度聚集的新產業(yè)，極大地促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和科技創(chuàng)新，成為這些國家和地區(qū)經(jīng)濟競爭力的典型代表。我國自從改革開放以來，特別是隨著我國經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開放城市和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，以產業(yè)群為代表的聚集經(jīng)濟已經(jīng)是推動我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。”肖金成介紹道。而讓所有人興奮的“城鎮(zhèn)化將在未來十年拉動40 萬億投資”從根本上而言更多的就來自于集聚效益的發(fā)揮。