與中國不同，歐美國家行政體制扁平化，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要原因之一。美國加州州政府所在地薩克拉門托只是一個小城市，人口規(guī)模遠遠不及州內的洛杉磯、舊金山等世界級大城市，這些大城市也沒有什麼行政級別。許多世界著名大學和企業(yè)并不在大城市，而是在小鎮(zhèn)上。而我們很難想象清華大學、北京大學設在山西省或河北省的某個小鎮(zhèn)上。塔式級別化的行政體制也是中國城鄉(xiāng)差距難以消除的深層次原因之一。

　　第二個原因是小城鎮(zhèn)缺乏內生發(fā)展動力。城市發(fā)展機制是通過依靠房地產開發(fā)這個平臺將內部和外部資金輸入到城市的基礎設施建設上。而小城鎮(zhèn)土地以集體建設用地為主，不可以流轉開發(fā)，鎮(zhèn)里其他村的村民也得不到鎮(zhèn)上的宅基地。實際上是封閉的村莊建設機制，要素不能流動。因此鎮(zhèn)沒有建設資金的積聚機制，沒有內生動力。

　　第三個原因是缺乏國家的支持政策。小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略停留在口號，國家扶持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策很少。國家的基礎設施建設資金和政策支持，對城市有，對農村也有，而對小城鎮(zhèn)的卻相對空白。

　　擴權強鎮(zhèn)

　　促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，支持政策是一個要因，但是更重要的是機制改革。

　　一是緩解塔式級別化行政體制的弊端，實施擴權強鎮(zhèn)。塔式級別化的行政體制我們相當長的時期里是很難改的，但可以緩解和弱化其問題?，F在一些省推行擴權強鎮(zhèn)，將重點鎮(zhèn)作為職能完整的行政體，賦予獨立的財稅、土地、規(guī)劃建設管理以及人事等權限，增強發(fā)展自主性。健全機構，擴大編制，提高社會管理和公共服務能力。對發(fā)展較好的重點鎮(zhèn)，賦予縣(市)級，促進區(qū)域內行政管理扁平化，增強競爭性。

　　二是改革農房建設體制，培育小城鎮(zhèn)內生發(fā)展動力。打破宅基地只能在村內分配的機制，建立宅基地跨村入鎮(zhèn)分配機制。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃農房新區(qū)，符合條件的農民可以在鎮(zhèn)上分到宅基地。農民自愿，農民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨家獨院。政府負責規(guī)劃管理和基礎設施建設，中央財政對基礎設施建設予以支持。通過這種機制，逐步集聚人口和資本，帶動小城鎮(zhèn)建設，促進第三產業(yè)發(fā)展。

　　三是建立以鎮(zhèn)為中心的農民生活圈建設機制。農民的生活活動只有一部分在村里，許多活動是在鎮(zhèn)上，如購物、休閑娛樂、會友、教育、醫(yī)療等。以小城鎮(zhèn)為中心的農民生活圈為對象，綜合考慮農民生活整體需求，建立鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的規(guī)劃建設機制。將小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務及商業(yè)服務設施建設納入中央支持新農村建設的范圍。

　　四是推進房地產稅征收的實施。目前中國地方財政主要依賴於工業(yè)，但工業(yè)強鎮(zhèn)只能是少數，不可能1.7萬個鎮(zhèn)都以發(fā)展工業(yè)為主，因此目前大部分鎮(zhèn)財政收入薄弱。推進房地產稅的征收，一定程度可以促進地方財政收入均等化，同時也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環(huán)境轉移。

　　五是研究制定國家支持小城鎮(zhèn)政策。應建立中央支持小城鎮(zhèn)基礎設施建設傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設維護稅、配套費、耕地占用稅等征收稅費所返還小城鎮(zhèn)的比例，或全部留給小城鎮(zhèn)。增加重點鎮(zhèn)用地指標。拓寬小城鎮(zhèn)融資渠道。

　　(趙暉 作者為住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司司長)