逼向存量轉(zhuǎn)型

　　5月6日，李克強(qiáng)總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議通過《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(下稱《意見》)。多位參與《意見》討論的權(quán)威人士告訴記者，《意見》是“城市開發(fā)邊界劃定”工作由14城市最終擴(kuò)容到全國(guó)600個(gè)城市的關(guān)鍵性因素。

　　最終確定將“城市開發(fā)邊界劃定”由14城市擴(kuò)容到全國(guó)600個(gè)城市的原因，是最高決策層已經(jīng)確定將充分提高土地利用效率作為這一輪新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要指導(dǎo)思想，國(guó)土資源部和住建部提出的“劃定城市開發(fā)邊界”思路，作為有效路徑，得到最高決策層的認(rèn)可。

　　相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年~2010年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴(kuò)張幅度就達(dá)到64.45%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口45.9%的增長(zhǎng)幅度。與此形成鮮明聯(lián)動(dòng)關(guān)系的是，“全國(guó)土地二次調(diào)查”(下稱“二調(diào)”)結(jié)果顯示，北京、天津的新增建設(shè)用地已接近枯竭，上海市則已經(jīng)沒有新增建設(shè)用地。“二調(diào)”結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間;北京市和天津市，在農(nóng)地占用空間的指標(biāo)上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

　　一些土地領(lǐng)域的專家曾多次公開表示，許多中國(guó)城市年年為新增建設(shè)用地指標(biāo)所困擾，但它們其實(shí)“并不缺地”，癥結(jié)是“用地效率太低”。在“新型城鎮(zhèn)化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的總體思路。

　　國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼此前曾表示，劃定城市開發(fā)邊界有三重意義：一是促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量;二是有利于節(jié)約用地和保護(hù)耕地;三是通過劃定城市開發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住。

　　劃定邊界十分復(fù)雜

　　“14個(gè)城市的試點(diǎn)，工作推進(jìn)是比較順利的，但是在擴(kuò)展到600個(gè)城市之后，‘城市開發(fā)邊界’的劃定工作就比較復(fù)雜了。”5月12日，前述國(guó)土資源部不愿具名的官員向本報(bào)記者表示。

　　第一批14個(gè)城市的“城市開發(fā)邊界劃定工作”之所以得以順利推行，主要原因是其中絕大部分城市屬于中央十分明確要控制城市規(guī)模的地區(qū)。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本處于嚴(yán)控建設(shè)用地增長(zhǎng)的區(qū)域范圍內(nèi)。

　　記者了解到，基于這一大的政策，在第一批14個(gè)城市的試點(diǎn)工作過程中，基本采用的是現(xiàn)行城市土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃劃定邊界的方法，規(guī)劃以外的地區(qū)，即劃定為城市開發(fā)邊界以外，禁止進(jìn)行城市開發(fā)。

　　但是，上述工作方法并不能完全平移到未來600個(gè)城市“開發(fā)邊界”的劃定過程中。因?yàn)樵凇秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，針對(duì)不同類型的城市有不同的政策：人口在500萬以上的特大城市要嚴(yán)控，但人口在100-300萬、300-500萬的城市，其規(guī)模還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。

　　除此之外，在中西部地區(qū)，國(guó)家還有讓約一億人口城鎮(zhèn)化的計(jì)劃。而當(dāng)“劃定城市開發(fā)邊界”的城市數(shù)量拓展到600個(gè)以后，其間大量的城市是需要擴(kuò)充人口規(guī)模，或者導(dǎo)流人口進(jìn)入的城市。

　　“對(duì)于這樣的城市，不能簡(jiǎn)單地劃一條邊界，這樣不科學(xué)，也不利于發(fā)展，具體的辦法也要在實(shí)踐當(dāng)中摸索。”曾參與《四川省城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》編制工作的權(quán)威人士向記者表示。

　　目前，安徽省安慶市等一部分中西部地區(qū)的中小型城市已經(jīng)開始嘗試劃定城市開發(fā)邊界的有關(guān)工作。在此過程中，部分專家學(xué)者表示，沒有一個(gè)規(guī)劃能夠完全預(yù)見城市的發(fā)展，建議采取以“動(dòng)態(tài)邊界”的方式，在一定階段內(nèi)劃設(shè)特定開發(fā)邊界。