特色小鎮(zhèn)的原始經(jīng)驗(yàn)來(lái)自于浙江，是從2016年初開始，從浙江向全國(guó)范圍擴(kuò)展的。做好一件事情，最根本的前提是明確這件事的基本概念。所謂特色小鎮(zhèn)，是指在幾平方公里土地上，一個(gè)企業(yè)或若干個(gè)企業(yè)投資建設(shè)，集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，簡(jiǎn)稱為“非鎮(zhèn)非區(qū)”。而特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。二者有一定共性，但在地理區(qū)位和發(fā)展模式上有很大差異，混淆了二者概念，可能造成資源錯(cuò)配、要素錯(cuò)配，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

　　特色小鎮(zhèn)在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，具有不可替代的獨(dú)特作用，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。一方面，從生產(chǎn)的角度講，有利于建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，打造高端產(chǎn)業(yè)和高端要素的集聚地；另一方面，從生活生態(tài)的角度講，也有利于創(chuàng)造一個(gè)獨(dú)具魅力的新的生活空間，使人民的生活更方便、更舒心、更美好。

　　兩年多來(lái)，一些地區(qū)大膽探索、先行先試、銳意進(jìn)取，打造出了一批高品質(zhì)的特色小鎮(zhèn)，彰顯出鮮明的獨(dú)特性和旺盛的生命力，成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)新亮點(diǎn)。比如，杭州市上城區(qū)的玉皇山南基金小鎮(zhèn)，是由區(qū)政府下屬國(guó)企投資建設(shè)的，對(duì)3平方公里左右的土地和既有建筑物進(jìn)行整合，統(tǒng)一規(guī)劃辦公區(qū)、居住區(qū)、文化區(qū)、生態(tài)區(qū)，引來(lái)了大量基金公司入駐，并為就業(yè)人員提供高品質(zhì)的住宅和人才公寓，形成了基金產(chǎn)業(yè)的一個(gè)發(fā)展高地。再如，北京市密云區(qū)的古北水鎮(zhèn)，是大型央企中青旅公司投資建設(shè)的，利用長(zhǎng)城遺址的獨(dú)特旅游資源，打造成集合休閑、旅游、餐飲、住宿、度假于一體的項(xiàng)目區(qū)，每年能吸引100萬(wàn)以上的游客去游玩。

　　但任何事物都有兩面性。特色小鎮(zhèn)推進(jìn)得當(dāng)，會(huì)大有好處；推進(jìn)不當(dāng)，就有可能造成敗筆、留下遺憾。兩年多來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門，前往21個(gè)省100多個(gè)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，開展了大量調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)走了樣、變了味兒，違反了特色小鎮(zhèn)建設(shè)初衷。2017年12月，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)土部、環(huán)保部、住建部，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），文件中的一些新政策也是針對(duì)這些問(wèn)題提出的。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是對(duì)特色小鎮(zhèn)的概念認(rèn)識(shí)不清。一些地區(qū)把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐，什么都往里裝，隨意地把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體項(xiàng)目，或者招商手冊(cè)中的普通建設(shè)項(xiàng)目，戴上特色小鎮(zhèn)的“帽子”。實(shí)際上，之所以稱之為特色小鎮(zhèn)，就是因?yàn)榧鄣氖歉叨艘睾透叨水a(chǎn)業(yè)，并且既有產(chǎn)業(yè)區(qū)，又有居住區(qū)，還有文化旅游區(qū)，是一個(gè)有獨(dú)特魅力的新型空間；既有較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，又有幾平方公里左右的土地規(guī)模，不是隨便一個(gè)普通單體項(xiàng)目就可以稱之為特色小鎮(zhèn)。

　　特別需要說(shuō)明和更正的是，不少地區(qū)錯(cuò)誤地把有特色的行政建制鎮(zhèn)當(dāng)成特色小鎮(zhèn)，沒有認(rèn)識(shí)到這實(shí)際上是特色小城鎮(zhèn)。對(duì)于2016、2017年創(chuàng)建的第一批127個(gè)全國(guó)特色小鎮(zhèn)、第二批276個(gè)全國(guó)特色小鎮(zhèn)，在《若干意見》中，已經(jīng)統(tǒng)一明確為全國(guó)特色小城鎮(zhèn)。目前，國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)，還一個(gè)都沒有。

　　二是追求數(shù)量而忽視質(zhì)量。在全國(guó)31個(gè)省份中，有23個(gè)省份已經(jīng)公布了省級(jí)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單，其中特色小鎮(zhèn)共有772個(gè)、特色小城鎮(zhèn)共有621個(gè)。但是，其中的一些特色小鎮(zhèn)質(zhì)量不高，還停留在規(guī)劃環(huán)節(jié)或概念環(huán)節(jié)。特別是，多數(shù)中西部地區(qū)仍處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，城市群、中心城市和縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力都不夠強(qiáng)，在這種背景下培育特色小鎮(zhèn)，要比發(fā)達(dá)地區(qū)更難。

　　三是市場(chǎng)化運(yùn)作不充分。特色小鎮(zhèn)建設(shè)有兩種模式，一種是地方政府劃好地塊，引入一家企業(yè)獨(dú)立或牽頭投資運(yùn)營(yíng)；另一種是地方政府劃好地塊后，將地劃分為幾塊或幾十塊，然后分別引入多家企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)。特色小鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)項(xiàng)目，需要算得過(guò)來(lái)帳，能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡、能夠盈利。如果沒有計(jì)算好盈利周期和投資回報(bào)率，沒有設(shè)計(jì)出好的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，就無(wú)法使小鎮(zhèn)存活。一些市縣政府在特色小鎮(zhèn)招商沒有成功的情況下，把不具備產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的地方國(guó)企作為項(xiàng)目主體，一廂情愿地發(fā)展自以為有前景的特色產(chǎn)業(yè)，有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)營(yíng)、成為閑置資產(chǎn)、爛尾工程、半拉子工程。

　　四是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所累積。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)，一些發(fā)達(dá)市縣的經(jīng)濟(jì)體量和綜合財(cái)力比較強(qiáng)，有一定能力依托當(dāng)?shù)貒?guó)企建設(shè)小鎮(zhèn)。但一些依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)的、典型“吃財(cái)政”的市縣，甚至一些縣級(jí)政府綜合債務(wù)率超過(guò)100%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)，也希望利用融資平臺(tái)公司舉債建設(shè)。特別是，多數(shù)中西部地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)少，一些市縣政府不得不舉債配套大量啟動(dòng)資金，以增加政府債務(wù)的代價(jià)，來(lái)?yè)Q取小鎮(zhèn)招商的成功。

　　五是存在一些房地產(chǎn)化傾向。當(dāng)前，在地方政府招商工作中，如果企業(yè)是來(lái)投資房地產(chǎn)的，或者不給土地，又或給土地但地價(jià)很高；但如果企業(yè)是來(lái)投資產(chǎn)業(yè)尤其是特色小鎮(zhèn)的，那么不僅能夠得到土地，還可以享受較低的地價(jià)。一些企業(yè)尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，沒有規(guī)劃出有前景的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，沒有設(shè)計(jì)出可持續(xù)的盈利模式，就以特色小鎮(zhèn)之名低價(jià)圈土地，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)之名進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，小鎮(zhèn)內(nèi)的房地產(chǎn)用地偏多、產(chǎn)業(yè)用地明顯偏少。如果將來(lái)盈利前景不好，企業(yè)就可能“跑馬圈地”，之后“賣房跑路”，原本規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)棄之不顧。

　　這些問(wèn)題需要引起高度關(guān)注。為了針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范糾偏，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，2017年12月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《若干意見》。主要包括以下幾個(gè)方面：

　　一是準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵。各相關(guān)方必須認(rèn)識(shí)到，特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上的一個(gè)項(xiàng)目綜合體、一個(gè)產(chǎn)業(yè)社區(qū)綜合體，而不是建制鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)有“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”等不同地理區(qū)位，要因地制宜地設(shè)計(jì)發(fā)展模式。市郊鎮(zhèn)是城市郊區(qū)的特色小鎮(zhèn)，主要作用是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；市中鎮(zhèn)是城市內(nèi)部的特色小鎮(zhèn)，主要作用是盤活城市內(nèi)部的低效閑置建設(shè)用地，重新規(guī)劃整合成特色小鎮(zhèn)。園中鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部的特色小鎮(zhèn)；主要作用是集聚園區(qū)中的高端要素和服務(wù)功能，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)化升級(jí)和產(chǎn)城融合；鎮(zhèn)中鎮(zhèn)是建制鎮(zhèn)內(nèi)部的特色小鎮(zhèn)，主要作用是在形成建制鎮(zhèn)的一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)吸納器。

　　二是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。浙江特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具備相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和要素基礎(chǔ)。各地區(qū)發(fā)展很不平衡，要按規(guī)律辦事，科學(xué)把握浙江經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制和不可復(fù)制內(nèi)容，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

　　三是厘清政府與市場(chǎng)邊界。各地區(qū)要把企業(yè)作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍，培育特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)商，引導(dǎo)企業(yè)有效投資。企業(yè)可以是央企，也可以是已經(jīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的地方國(guó)企，還可是大中型民企。地方政府要強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、營(yíng)造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)，順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)，不要過(guò)度干預(yù)，不要積累政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　四是嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向。各地區(qū)要綜合考慮特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口的規(guī)模，從嚴(yán)控制房地產(chǎn)開發(fā)，合理確定住宅用地占整個(gè)小鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例。提高產(chǎn)業(yè)用地比例，鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。地方政府要科學(xué)論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容和盈利模式進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項(xiàng)目。

　　五是嚴(yán)格節(jié)約集約用地。各地區(qū)要?jiǎng)澏ㄌ厣℃?zhèn)的發(fā)展邊界、合理控制四至范圍。一般認(rèn)為，規(guī)劃用地面積應(yīng)控制在3平方公里左右，其中建設(shè)用地面積應(yīng)控制在約1平方公里。市縣政府要探索盤活存量和低效建設(shè)用地，在有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地塊上建設(shè)，盡可能避免所有的特色小鎮(zhèn)都要重新規(guī)劃土地。

　　六是注重打造鮮明特色。特色小鎮(zhèn)“特”在哪里？通常理解為1+N，1是特色產(chǎn)業(yè)，N是特色文化、特色環(huán)境和特色建筑等，這些都是1/N。各地區(qū)要以特色產(chǎn)業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色環(huán)境和特色建筑，找準(zhǔn)特色、凸顯特色、放大特色，防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。要聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，促進(jìn)高端要素集聚和特色產(chǎn)業(yè)集群。

　　在下一步工作中，國(guó)家發(fā)展改革委將牽好頭，會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)的監(jiān)督檢查評(píng)估。并落實(shí)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》，會(huì)同有關(guān)部門和地方政府，支持一批特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮標(biāo)桿示范帶動(dòng)作用。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門將對(duì)已公布的第一批127個(gè)全國(guó)特色小城鎮(zhèn)、第二批276個(gè)全國(guó)特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)等，開展定期測(cè)評(píng)和優(yōu)勝劣汰。各省級(jí)人民政府要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，及時(shí)規(guī)范糾偏，調(diào)整優(yōu)化實(shí)施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策。

　?。ㄗ髡呦祰?guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司城鎮(zhèn)化推進(jìn)協(xié)調(diào)處副處長(zhǎng)）