中共中央、國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（下簡稱“規(guī)劃綱要”）的次日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（下簡稱“指導意見”）。筆者以為，這不是巧合，后者對前者的實施，有著操作層面的現(xiàn)實作用。

　　2017年的《政府工作報告》提出：“研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”。細心的同志會發(fā)現(xiàn)，“城市群”一詞在“規(guī)劃綱要”的文件標題中被刪除了。這當然不是有意回避城市群這一發(fā)展形態(tài)，“規(guī)劃綱要”特別強調，該區(qū)域“已具備建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎條件”。那應該作何理解？我的看法是，粵港澳大灣區(qū)，既是城市群，又是區(qū)域（灣區(qū)）經(jīng)濟，也是兩個以上都市圈的組合體。從都市圈的視角，研究、規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)，有著比城市群更加具體而微的意義。

　　根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實際，何謂城市群和都市圈？“指導意見”對此的回答是：“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”“指導意見”還指出，盡管“近年來，都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出。”

　　針對上述存在問題，我認為，現(xiàn)階段培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，有著三個方面的要義，即空間范圍、產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)新）生態(tài)和協(xié)同發(fā)展，需要有關各方著力關注和推進。具體地說，就是明確相關都市圈的空間范圍，從進一步提高交通一體化水平入手，為區(qū)域一體化提供基礎性條件；構建內在于產(chǎn)業(yè)生態(tài)的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)鏈，進一步提高城市間分工和市場一體化水平；在深化改革的基礎上，推動協(xié)同發(fā)展體制機制的建設，進一步提高社會發(fā)展的一體化水平。

　　一. 關于空間范圍

　　都市圈總是有著一個圍繞某個中心城市（超大、特大或大城市）的物理空間。在中國的現(xiàn)行體制下，確定都市圈的空間范圍是有一定難度的工作，但這是必須做的，否則，我們在什么范圍談一體化呢？而且，都市圈的物理空間，是有國際通行的原則的，即“以1小時通勤圈為基本范圍”。不過，特別需要強調，這里的通勤工具，主要是指軌道交通，即地鐵和輕軌，一如“指導意見”所指出的：“統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。”地鐵和輕軌的1小時通勤圈，其范圍自然包括了相應的公路網(wǎng)和公交線網(wǎng)。這里，軌道交通是否包括高鐵呢？從上海至南京，乘坐高鐵復興號直達列車，1小時可從上海虹橋到達南京南，但是，如果加上居住地點到車站和車站到工作地點的時間，就遠在1小時以上了。所以，高鐵可以是通勤工具，但必須是指在更短時間上的乘坐，如香港西九龍到福田或深圳北，分別為14分鐘和17分鐘。這就是說，上海和南京不在同一個1小時通勤圈范圍的都市圈，香港和深圳則在同一個1小時通勤圈范圍的都市圈。

　　都市圈的物理空間，不同于以行政區(qū)劃界分的空間范圍，它是具有一定彈性或張力的，亦即，某個城市（鎮(zhèn)）可能在一個都市圈的集聚和輻射范圍，也可能同時在另一個都市圈的集聚和輻射范圍。筆者在長三角城市群調研，發(fā)現(xiàn)某些地理位置特殊的城市，會同時受到兩個以上都市圈的影響。例如，江蘇省宜興市，它和上海都市圈、南京都市圈和杭州都市圈的空間距離大致相等，它可能同時是這三個都市圈的一部分。當?shù)氐耐靖嬖V我，盡管宜興離上海的距離稍遠于南京、杭州，但其經(jīng)濟與上海的聯(lián)系更加緊密。所以，既要明確一個都市圈所涵蓋的行政區(qū)劃，加強其交通一體化建設的力度，主要是建立在軌道交通基礎上的交通一體化建設，又要在相鄰地區(qū)加強與周邊的各種交通連接，在更大范圍促進都市圈和城市群的發(fā)展。

　　二. 關于產(chǎn)業(yè)生態(tài)

　　如果說1小時通勤圈構成了都市圈的邊界，那么，產(chǎn)業(yè)生態(tài)（圈）則是其存在和發(fā)展的基礎。這里，產(chǎn)業(yè)生態(tài)主要包括創(chuàng)新生態(tài)、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)鏈和營商環(huán)境等要素。而且，正是因為一個都市圈的創(chuàng)新生態(tài)、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)鏈和營商環(huán)境達到了較高的水平，才有了奔走于1小時通勤圈的廣大從業(yè)者，他們是培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的有生力量。“指導意見”主要從“強化城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作”和“加快建設統(tǒng)一開放市場”兩個方面，闡述與產(chǎn)業(yè)生態(tài)有關的內容。“指導意見”指出：“以推動都市圈內各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導向，推動中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，夯實中小城市制造業(yè)基礎，促進城市功能互補、產(chǎn)業(yè)錯位布局和特色化發(fā)展”；“以打破地域分割和行業(yè)壟斷、清除市場壁壘為重點，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標準互認、要素自由流動的市場環(huán)境。”這里，產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展和要素自由流動的市場環(huán)境，是現(xiàn)代化都市圈產(chǎn)業(yè)生態(tài)的基本內容和要求。

　　今天我們所說的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，其核心要素是創(chuàng)新生態(tài)，唯有創(chuàng)新生態(tài)的健康發(fā)育，才能帶動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展。創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)借用了自然界生態(tài)系統(tǒng)的概念。在生物學中，一個自然的生態(tài)系統(tǒng)是由一個群落的生物體相互作用及與環(huán)境的作用所構成的。人類社會的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，是人的創(chuàng)造力、商業(yè)智慧、科學發(fā)現(xiàn)、技術發(fā)明和投資資本，以及其他要素，以某種特別的方式結合在一起，萌發(fā)出新想法，研發(fā)出新產(chǎn)品和新服務，并成長為可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)和行業(yè)。

　　如果說適合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體總是小眾人群，能夠成功的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)項目總是鳳毛麟角，那么，創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)就決定著成功率的高低。所以，我們說創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)是一個現(xiàn)代化都市圈的命門。

　　三.關于協(xié)同發(fā)展

　　如果說都市圈產(chǎn)業(yè)生態(tài)主要是市場主導，那么，都市圈協(xié)同發(fā)展就要更好發(fā)揮政府作用，發(fā)揮政府的引導作用。協(xié)同發(fā)展的問題有三個層面：首先，規(guī)劃先導和引領；其次，健全體制機制；再次，落實具體制度。

　　在經(jīng)濟社會動態(tài)發(fā)展的過程中，都市圈規(guī)劃一方面不斷調整原來的不合理設置，另一方面，也是更為重要的方面，就是將體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的新元素，放到一個或若干個特定的空間，或先行先試，或重組融合，產(chǎn)生增量意義上的動力和價值。現(xiàn)在提出的大灣區(qū)規(guī)劃，將突破單個城市的行政區(qū)劃，以打破行政區(qū)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的束縛，進而產(chǎn)生積極的作用，如減少土地低效開發(fā)，提升中心城市集聚高端要素的功能等。與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相比，政府編制區(qū)域規(guī)劃的作用相對正面。其原因是，區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的主導者和行動者，本來就是各級政府。政府可以通過區(qū)域規(guī)劃，為科創(chuàng)資源和新興產(chǎn)業(yè)的集聚和輻射，產(chǎn)生積極的影響和作用。

　　“指導意見”指出：“以強化制度、政策和模式創(chuàng)新為引領，堅決破除制約各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，科學構建都市圈協(xié)同發(fā)展機制，加快推進都市圈發(fā)展。”體制機制是一體化——基礎設施一體化、市場一體化、環(huán)境和社會治理一體化等——的基礎，所以要“加快構建都市圈協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調、政策協(xié)同、社會參與等機制，凝神聚力推進都市圈建設重點任務落地。”

　　協(xié)同發(fā)展最終要體現(xiàn)在人才流動、公共服務和生態(tài)環(huán)境等具體制度的落地和落實上。關于人才流動，“指導意見”要求“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。”公共服務要“以都市圈公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統(tǒng)籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平。”生態(tài)環(huán)境則“以推動都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、源頭防治為重點，強化生態(tài)網(wǎng)絡共建和環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，在一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量同步提升，共建美麗都市圈。”要制定定量的、可評估的指標體系，來反映協(xié)同發(fā)展所達到的水平和趨勢。