導(dǎo)讀

　　1月17日，自然資源部辦公廳印發(fā)《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，規(guī)定了省級國土空間規(guī)劃的定位、編制原則、任務(wù)、內(nèi)容、程序、管控和指導(dǎo)要求等，為省級規(guī)劃編制提供了基本依據(jù)。

　　作者：

　　鄭筱津 中國城市規(guī)劃學(xué)會總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會委員、清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副院長、教授級高工

　　江藝東 清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)三所所長助理，注冊城市規(guī)劃師

　　汪 淳 清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)中心副主任，注冊城市規(guī)劃師

　　本輪省級國土空間規(guī)劃期限為2020-2035年，正好是我國經(jīng)濟社會深刻轉(zhuǎn)型的重要時期，人口城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域交通格局等都將發(fā)生大的變化。在規(guī)劃編制中，不能拘泥于當(dāng)下，就本省論本省，就空間論空間，應(yīng)從更長時間和更大范圍認真研究以上四個方面的發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，在此基礎(chǔ)上結(jié)合省情才能提出本省在國土空間開發(fā)保護格局構(gòu)建、資源要素保護利用、設(shè)施配置、國土整治、區(qū)域協(xié)調(diào)與規(guī)劃傳導(dǎo)等方面的科學(xué)規(guī)劃應(yīng)對。

　　一

　　人口增長、分布和結(jié)構(gòu)趨勢發(fā)生重大變化，應(yīng)優(yōu)化人地關(guān)系，合理確定省域空間資源需求和公共服務(wù)配置標準

　　趨勢一

　　人口增長進入轉(zhuǎn)折期，城鎮(zhèn)化率增速趨緩

　　全國總?cè)丝陬A(yù)計在2030年前后達到峰值14.4億左右，人口城鎮(zhèn)化率逐步進入年均0.75個百分點的中低速增長階段[1]。到2035年，全國約新增2.2億城鎮(zhèn)人口[2]，其中50%來自鄉(xiāng)城遷移。

圖 1：中國1950-2050年人口總量預(yù)測

表 1：2035年我國城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)化率預(yù)測[3]

　　趨勢二

　　人口流動進入調(diào)整期，重塑區(qū)域和城鄉(xiāng)人口分布格局

　　預(yù)計到2035年，新增城鎮(zhèn)人口80%集中在19個城市群，城市群內(nèi)城鎮(zhèn)人口將達到6.9億，占全國城鎮(zhèn)人口66%；城市群內(nèi)44%左右的城鎮(zhèn)人口集聚在都市圈，占全國城鎮(zhèn)人口1/3 [4]。而都市圈外圍中小城市（不含縣城）吸納城鎮(zhèn)人口作用下降，在中西部、東北地區(qū)尤為明顯。全國目前約有180個城市存在人口總量/密度下降的趨勢[5]，城鎮(zhèn)收縮現(xiàn)象將持續(xù)存在。鄉(xiāng)-城人口流動減弱且就地近域流動增強，部分有發(fā)展優(yōu)勢縣城有潛力成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的另一個主陣地。

圖 2：全國城市群內(nèi)部人口流動圖（2017年）

數(shù)據(jù)來源：國家新型城鎮(zhèn)化大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院

　　趨勢三

　　人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，亟待解決新市民、老年人等特殊群體的差異化需求缺口

　　規(guī)模超過1億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求亟待解決。2035年我國65歲以上老齡人口將占總?cè)丝?3%左右[6]，深度老齡化對勞動力保障和養(yǎng)老設(shè)施等社會保障體系供給的影響不容忽視。

　　規(guī)劃應(yīng)對一

　　基于人口增長和分布新趨勢統(tǒng)籌省域空間資源配置，針對以下四類地區(qū)采取差異化的用地管控方式和配置標準。一是應(yīng)將都市圈作為引領(lǐng)省域發(fā)展龍頭，重點保障都市圈內(nèi)的重要功能區(qū)、一體化發(fā)展重點地區(qū)，提升公共服務(wù)設(shè)施和人居環(huán)境品質(zhì)；二是結(jié)合就近就地城鎮(zhèn)化要求，提升發(fā)展條件好的縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力，提高就業(yè)、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施水平；三是對工礦資源城市、人口外流城市等人口規(guī)模收縮地區(qū)明確城鎮(zhèn)空間減量措施；四是結(jié)合鄉(xiāng)村振興要求對鄉(xiāng)村地區(qū)分類施策，保障重點村、特色村人口和產(chǎn)業(yè)需求，有序整合騰退空心村。

　　規(guī)劃應(yīng)對二

　　結(jié)合人口結(jié)構(gòu)和需求變化引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施配置標準的精準化調(diào)整。探索建立以人為核心的社保、財政、土地等跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機制，對于外來人口流入較多的城市，建議按照管理人口規(guī)模增加公共服務(wù)設(shè)施供給。推進都市圈內(nèi)按照統(tǒng)一標準配置和統(tǒng)籌醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等重大公共服務(wù)和民生設(shè)施。

　　二

　　生態(tài)文明建設(shè)提出新要求，應(yīng)因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海與城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)同治理模式

　　趨勢一

　　全域全要素推進山水林田湖草海與城鄉(xiāng)建設(shè)的綜合整治和協(xié)同治理，成為新一輪國土空間規(guī)劃落實生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手
不同省份因自然稟賦、發(fā)展階段和國土空間格局現(xiàn)狀特點的差異，在國土空間開發(fā)和保護之間存在著不同類型和不同程度的矛盾沖突，應(yīng)在規(guī)劃中提出針對性、差別化的解決措施。

　　趨勢二

　　長江經(jīng)濟帶和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略提出了以流域為重點單元推動生態(tài)文明建設(shè)的新要求

　　“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的要求為流域生態(tài)文明建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展明確了方向，也為省域?qū)用嫣岣呱鷳B(tài)治理能力提供新抓手。

　　規(guī)劃應(yīng)對一

　　針對生態(tài)保護要求和資源環(huán)境承載力的差異，探索特色化的省域山水林田湖草海與城鄉(xiāng)建設(shè)綜合整治和協(xié)同治理模式。城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)和管理模式應(yīng)與相應(yīng)的重要生態(tài)功能區(qū)保護要求和資源環(huán)境承載力相匹配。在青海等生態(tài)脆弱省份，應(yīng)采用“點上開發(fā)，面上保護”的方式，重點加快構(gòu)建自然保護地體系，加強對各類生態(tài)空間保護要素、行為和準入規(guī)則的管控。在平原地區(qū)和農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)重點協(xié)調(diào)好耕地占用或不實耕的矛盾，積極推動農(nóng)村實施田水路林村整治、高標準農(nóng)田建設(shè)工程和農(nóng)村人居環(huán)境治理。在城鎮(zhèn)密集地區(qū)，應(yīng)加強全域系統(tǒng)性生態(tài)修復(fù)和國土整治，特別是城鄉(xiāng)低效用地整治，強化區(qū)域重大生態(tài)廊道、生態(tài)保護紅線的落地與管控，避免城鎮(zhèn)無序蔓延。在濱海地區(qū)，應(yīng)協(xié)調(diào)海陸管控要求，保護優(yōu)化海岸線功能，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的空間布局模式。

　　規(guī)劃應(yīng)對二

　　突出生態(tài)和安全保障功能，系統(tǒng)推進生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護工程的統(tǒng)籌實施，促進綠色城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型和流域協(xié)調(diào)發(fā)展。以流域為重點單元，整體推進源頭生態(tài)保護與修復(fù)、內(nèi)河水系整治、綜合防災(zāi)、重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、沿岸景觀綠化、雨水資源綜合利用等方面的系統(tǒng)性研究和工程集成。同時探索綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，積極鼓勵流域上下游之間開展多元化、市場化的生態(tài)補償機制，逐步解決流域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題，形成有機融合的高效經(jīng)濟體。

　　三

　　區(qū)域發(fā)展動力和生產(chǎn)力布局協(xié)作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)加強省域產(chǎn)業(yè)平臺統(tǒng)籌整合，探索特色產(chǎn)業(yè)空間的差異化管控

　　趨勢一

　　區(qū)域發(fā)展動力更加多元

　　新型工業(yè)化仍是大部分地區(qū)的主導(dǎo)動力；科技創(chuàng)新成為發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進新動力；消費需求升級推動文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并轉(zhuǎn)化為擁有這些特色資源地區(qū)的新動力；發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，成為生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)解決保護與發(fā)展矛盾的新路徑。

　　趨勢二

　　區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作模式轉(zhuǎn)變
生產(chǎn)成本的空間差異、通信技術(shù)進步和應(yīng)用促使制造業(yè)、部分專業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)由核心地區(qū)向外圍擴散。下表中河南省各城市的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展歷程就比較明顯地反映出這種趨勢。

表 2：河南地級市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)區(qū)位商變化

　　規(guī)劃應(yīng)對一

　　加強省級層面產(chǎn)業(yè)空間資源統(tǒng)籌和整合。在空間資源分配上應(yīng)重點向落實國省戰(zhàn)略的重要產(chǎn)業(yè)功能區(qū)傾斜，加強對省域核心城市與外圍城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作空間布局的引導(dǎo)。同時以資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價為引導(dǎo)，提出省域產(chǎn)業(yè)空間布局統(tǒng)籌整合要求。比如長江經(jīng)濟帶沿線和山東、內(nèi)蒙古、新疆等省份，都需要加強省級層面能源化工園區(qū)的管控和引導(dǎo)。

　　規(guī)劃應(yīng)對二

　　加強生態(tài)和文化等特色魅力地區(qū)的差異化空間管控和引導(dǎo)。堅持文化遺產(chǎn)保護傳承和創(chuàng)新利用相結(jié)合，以國家文化公園和重要文化遺產(chǎn)為主體構(gòu)建省級文化空間格局。以自然生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)，探索人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。嚴格遵守底線管控要求，制定差異化空間用途管制，實現(xiàn)特色魅力地區(qū)的整體保護和高質(zhì)量發(fā)展。

　　四

　　高鐵建設(shè)帶來時空格局和生產(chǎn)生活方式變化，應(yīng)通過優(yōu)化重大交通設(shè)施資源配置促進省域交通格局與國土空間的協(xié)同增效

　　趨勢一

　　高鐵淡化了空間距離，強化1小時交通圈、同城生活圈

　　工作在大城市、生活在小城市成為可能，城市間聯(lián)系加強。特別是都市圈中心城市與周邊城市的人口經(jīng)濟聯(lián)系強度和一體化發(fā)展程度，隨著高鐵系統(tǒng)完善而不斷增強。

　　趨勢二

　　高鐵馬太效應(yīng)強化核心-邊緣結(jié)構(gòu)，沿線城市強則更強、弱則更弱

　　各類資源在交通節(jié)點、交通干線、交通圈內(nèi)重新分配，絕大多數(shù)樞紐城市將進一步集聚資源要素，其他城市則面臨被虹吸困境。

圖 3：2016年中原經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)人口、經(jīng)濟聯(lián)系強度

（數(shù)據(jù)來源：2016年騰訊遷徙數(shù)據(jù)、龍信企業(yè)間投資數(shù)據(jù)）

　　規(guī)劃應(yīng)對一

　　充分發(fā)揮交通設(shè)施對要素流動的促進作用，積極應(yīng)對高鐵建設(shè)對部分地區(qū)可能造成的影響。重點關(guān)注以省域中心城市為核心的半小時/一小時高鐵通勤圈，通過圈內(nèi)綜合交通設(shè)施一體化促進產(chǎn)業(yè)和用地一體化發(fā)展。對可能受到虹吸影響的城市進行合理預(yù)判，通過縮小其與核心城市的公共服務(wù)水平差距、提升特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)吸引力、建立與核心城市合作機制等諸多舉措盡量減少負面影響。

　　規(guī)劃應(yīng)對二

　　優(yōu)化資源調(diào)配，加強交通設(shè)施與空間布局匹配性，提高整體運行效率。對于武漢、鄭州等重要交通樞紐城市，要重點保障重大交通廊道、樞紐及配套用地的供給。加強多種交通模式高效銜接，布局或預(yù)留保稅區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、物流區(qū)等重要功能區(qū)，引導(dǎo)各類資源向重要交通樞紐地區(qū)集聚，將交通優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為樞紐經(jīng)濟優(yōu)勢。

　　結(jié) 語

　　面對人口城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域交通格局等方面的這些新趨勢和新要求，應(yīng)積極主動應(yīng)對，認真研究這些趨勢變化可能對省級國土空間規(guī)劃帶來的影響，提出既符合長遠趨勢和客觀規(guī)律，又契合省情的國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃舉措，切實體現(xiàn)省級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和綜合性。

　　[1]面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年

　　[2] 走以人民為中心的城鎮(zhèn)化中國道路 ——中國城鎮(zhèn)化大勢與對策研究，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年

　　[3] 面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年

　　[4] 中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究（2021-2035年），清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院，2018年

　　[5] 龍瀛.收縮的城市，2018年

　　[6] 面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年