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建設(shè)部城建司副司長 中國風景名勝區(qū)協(xié)會副會長  王鳳武

根據(jù)趙寶江會長的要求，利用這次協(xié)會三屆二次理事會議，我代表建設(shè)部城建司，將建設(shè)部今年關(guān)于風景名勝區(qū)的有關(guān)工作內(nèi)容，向大家做個通報。主要講三方面的工作。

一、關(guān)于風景名勝區(qū)的立法工作  

根據(jù)國務(wù)院法制辦的統(tǒng)一要求，今年建設(shè)部風景名勝區(qū)的立法工作要爭取有所突破。到目前為止，涉及《風景名勝區(qū)管理暫行條例》的修訂和完善正在抓緊進行。

今年《風景名勝區(qū)管理條例》已正式列入立法計劃。今年必須完成的。國務(wù)院法制辦先后兩次將《風景名勝區(qū)管理條例x草案》分送了國務(wù)院的相關(guān)部門和地方各級人民政府征求意見。且前，正在進行兩項工作，一是由國務(wù)院法制辦組成調(diào)研小組，赴部分省和風景名勝區(qū)進行實地的考察和調(diào)研。這項工作估計在四月或五月份能夠完成。二是組織專家論證。專家是來自多方面的，有地方、部門的專家，有風景名勝和其他領(lǐng)域的專家。初步計劃是爭取五月份上報國務(wù)院，年底以前正式頒布。

《風景名勝區(qū)管理暫行條例》是1985年頒布的，到現(xiàn)在已經(jīng)暫行了近二十年，但這部暫行條例我個人認為仍然是一部很好的條例，涉及一些基本原則仍需繼續(xù)堅持。

一是暫行條例當中明確了三級風景名勝區(qū)的管理體系，確定國家重點風景名勝區(qū)由省級人民政府報請國務(wù)院審定公布。在風景名勝區(qū)涉及的各類“區(qū)”或“園’沖，國家重點風景名勝區(qū)的級別。層次。知名度是最高的一類。其他的如“森林公園”、“地質(zhì)公園”等只是部門公布建立的。級別層次較低。按照行政許可法的要求，各個部門不能設(shè)行政許可，只有國務(wù)院的決定和國務(wù)院的條例以及全國人大頒布的法律才可以設(shè)定。雖然 風景名勝區(qū)管理暫行條例》頒布的時間比較久遠，但在這一點上，是功不可沒和名正言順的，是經(jīng)得起歷史檢驗推敲的。從法律意義上講，保證了風景名勝區(qū)的可持續(xù)利用和永續(xù)發(fā)展。

二是暫行條例明確提出了風景名勝區(qū)的各級管理機構(gòu)以及它的性質(zhì)。條例里規(guī)定，當時的全國城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部主管全國風景名勝區(qū)的工作，各級建設(shè)行政主管部門主管各地的風景名勝區(qū)工作，在條理中對建設(shè)部的管理風景名勝區(qū)的體制作了明確的界定。如果現(xiàn)在要想重新出臺一部條例或者法規(guī)，僅僅體制問題就會引起討論和爭議，難以定論。

三是暫行條例明確提出了風景名勝區(qū)要依法設(shè)立人民政府。根據(jù)條例的這個要求，一些景區(qū)確實對行政區(qū)劃進行了調(diào)整，重新設(shè)立了一級人民政府。如湖南的武陵源、南岳衡山等，都是一級人民政府的建制，起到了很好的統(tǒng)一管理作用。同時，條例中還要求不能成立人民政府的應(yīng)當成立管理機構(gòu)，對風景名勝區(qū)進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理。在風景名勝區(qū)的所有單位滁各自業(yè)務(wù)受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)之外，必須接受風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。這一點很重要，風景名勝區(qū)從某種意義上講也是個小社會，涉及到工商、公安、環(huán)保、林場、文物保護單位以及宗教等部門，根據(jù)條例的要求，各個部門，都必須接受風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的統(tǒng)一管理。正因為這樣，我們一批風景區(qū)成立了準政府的管理機構(gòu)的風景名勝區(qū)管理委員會，對景區(qū)內(nèi)的各個部門實行統(tǒng)一管理。

四是暫行條例對風景名勝區(qū)的規(guī)劃提出了明確要求。條例要求風景名勝區(qū)必須編制總體規(guī)劃，總體規(guī)劃由省級人民政府審定后報國務(wù)院批準，使風景名勝區(qū)的各類開發(fā)建設(shè)活動納人總體規(guī)劃的統(tǒng)一管理。以上這些都是原條例的核心內(nèi)容，也是我們必須堅持的原則。在新修改的條例當中，這些內(nèi)容全部予以保留。同時也不可否認，與1985年相比，現(xiàn)在風景名勝區(qū)的情況發(fā)生了很大變化，原條例也存在這樣或那樣的不足，有需要修改和完善的地方。在新的條例當中重點突出和增補了以下內(nèi)容。

第一，在條例中明確地提出了風景名勝區(qū)應(yīng)該征收資源保護費。風景名勝區(qū)工作是需要經(jīng)費支持的，現(xiàn)在完全靠贊助、募捐，靠上級撥款，這些都不能長久，關(guān)鍵要解決風景名勝區(qū)持續(xù)的經(jīng)濟來源。所以在條例當中明確提出，對于在風景名勝區(qū)經(jīng)營、開發(fā)的各類企業(yè)或經(jīng)營實體，可以征收資源保護費。

第二，在新修改的條例中明確地界定了門票性質(zhì)。風景名勝區(qū)的門票是資源保護費的重要形式和來源，必須�？顚Ｓ�，不能挪做它用，要用于風景名勝區(qū)的資源保護和發(fā)展，這一條非常重要。當前在風景名勝區(qū)門票的管理當中，存在這樣或那樣的偏差，有的把門票轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，轉(zhuǎn)讓期有的是三十年，有的是五十年，有的甚至是永久性轉(zhuǎn)讓。四J！！某個景區(qū)把門票和整個風景區(qū)轉(zhuǎn)讓給一個企業(yè)，這個企業(yè)在四J；D也是個知名企業(yè)，搞了幾十年，現(xiàn)在他的效益相當好，有的部門就提出，過去讓你們管不怎么樣，現(xiàn)在一交給企業(yè)效益馬上就大增。我認為，看問題不能這樣簡單，該景區(qū)原來是一個偏遠的風景區(qū)，交通及極其不便，正因為政府對高速公路的投人，使它與成都的時間距離縮短到一個小時。同時，政府還有其他的投入，這些投人反映在游客量的上升。有的省一度成立旅游總公司，把省內(nèi)景區(qū)統(tǒng)一收歸旅游總公司進行管理。其中有的景區(qū)門票收人約三千多萬，三年期間將近一個億的收人，公司的純利潤一年僅十幾萬。這個企業(yè)沒種多少樹，沒處理一噸污水，沒安置一戶應(yīng)該搬遷的居民。但是公司的老總實行年薪制，年薪很高。在省政府組織的審計當中，發(fā)現(xiàn)這個公司有很多款項用處不當。在新的條例當中對門票定性為資源保護費的重要形式和來源不得挪為它用。

第三，在條例當中對風景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)進行了規(guī)范。據(jù)我們調(diào)查，當前在風景名勝區(qū)的經(jīng)營管理中，確實存在著一些應(yīng)該引起注意或應(yīng)加以規(guī)范、糾正的錯誤傾向。有的地方和部門由于受短期利益或部門利益、地方利益的驅(qū)動，在對景區(qū)的管理上，往往是重經(jīng)營輕保護。有的地方推行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，引進市場化的競爭激勵機制。我認為，對風景名勝區(qū)進行市場化的改革做全盤否定或全盤肯定還為時尚早，還不能簡單的得出結(jié)論，但是由發(fā)改委會同建設(shè)部等部門對部分景區(qū)調(diào)研后準備報請國務(wù)院審議的報告當中，明確的指出了當前在經(jīng)營權(quán)的管理方面，確實存在的亟待規(guī)范的一系列問題。 

其一就是對資源的經(jīng)營權(quán)可以市場化的類型。等級規(guī)定不清楚，出現(xiàn)了將本來不適合市場化經(jīng)營的資源地或風景區(qū)交給企業(yè)經(jīng)營管理，給風景名勝區(qū)和資源的保護帶來許多不良的影響。同時，也從另一個方面封殺了一些本來可以進行市場化經(jīng)營的景區(qū)或者景區(qū)的經(jīng)營項目，使他們喪失了改革和發(fā)展的機會。所以風景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)亟待進行規(guī)范。其二就是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓程序的規(guī)范。當前進行轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)沒有一家是經(jīng)過國家主管部門批準的，都是地方個別領(lǐng)導(dǎo)說了算，有的是地方政府包辦，也有的是企業(yè)與資源管理機構(gòu)私下操作。其三就是通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實際上進行資源轉(zhuǎn)讓。在轉(zhuǎn)讓過程中，對景區(qū)的資源沒有經(jīng)過資產(chǎn)評估，低價轉(zhuǎn)讓，甚至無償轉(zhuǎn)讓，不考慮職工的安置，利益分配不合理等等現(xiàn)象。其四就是轉(zhuǎn)讓后的執(zhí)行和監(jiān)管問題比較突出。主要是投資方不履行合同，造成一系列的糾紛，比如拖欠支付轉(zhuǎn)讓費，拖欠支付職工的安置費，開發(fā)建設(shè)資金不到位等。也有的是投資方超出合同規(guī)定的權(quán)限擅自進行開發(fā)建設(shè)，不服從管理結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一管理。這方面的實例也很多。四J；I省的海螺溝風景區(qū)被全部轉(zhuǎn)讓給省交通廳成立的冰I；I公司，這個冰川公司實際上是以企代政，最后造成了一系列的矛盾和問題，企業(yè)要想對農(nóng)民進行管理也很難，發(fā)生了很多的糾紛。其五就是風景區(qū)門票的收人用于資源保護的費用較低，資源保護的投人嚴重不足。我認為，經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不是一概不行，在建設(shè)部答復(fù)四川省建設(shè)廳關(guān)于十大風景區(qū)出讓的復(fù)函中，對經(jīng)營權(quán)的問題作了明確的界定：整體轉(zhuǎn)讓不可以；對風景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性項目，可以委托企業(yè)經(jīng)營，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；新開發(fā)的景點也可以委托企業(yè)按規(guī)劃投資開發(fā)，可以從門票收人中劃撥一部分，作為投資的補償。我認為這個復(fù)函是符合地方實際的，四J；；省曾經(jīng)提出將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)三權(quán)分離的模式，現(xiàn)在還在實驗過程中。我認為通過條例把經(jīng)營權(quán)的管理加以認真的規(guī)范，有利于對資源的保護，有利于對風景名勝區(qū)的合理開發(fā)和利用，也有利于對風景名勝區(qū)投資主體的多元化，也有利于對風景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性項目引人市場機制，進行有序競爭，使風景名勝區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益的最大化。    第四，在新的條例中，明確地提出各個景區(qū)必須劃定核心區(qū)、核心保護區(qū)。劃定核心保護區(qū)的用意是兩方面的。第一是強調(diào)應(yīng)該保護的必須嚴加保護，對核。動區(qū)的監(jiān)管是省、部兩級要進行直接監(jiān)管。同時，一些非核心區(qū)，不需要部里管的，部里就不應(yīng)該管的那么寬；不需要省里管的，省里也不要管的那么寬。給地方政府、給景區(qū)以更大的管理權(quán)限，包括一些建設(shè)項目的管理權(quán)限。最近我參加了南京中山陵園風景區(qū)詳細規(guī)劃的編制討論，也明確提出了南京中山陵園風景區(qū)必須劃定核心區(qū)。劃定核心區(qū)的內(nèi)涵不是要讓誰管，而是規(guī)定不能在里面搞違規(guī)項目。南京中山陵園風景區(qū)核心景區(qū)外，山的周邊地區(qū)有大量的世居居民，農(nóng)民房是否要拆遷，應(yīng)由當?shù)厝嗣裾�府決定。 

第五，在條例當中，明確提出了編制近期建設(shè)詳細規(guī)劃和重大建設(shè)項目規(guī)劃的概念。原條例只講了總體規(guī)劃，總體規(guī)劃是管宏觀的，管大政方針、原則，但是對一些建設(shè)項目的管理，必須通過詳規(guī)和項自選址規(guī)劃來加以確定，所以這也是補充原條例不足的一個很重要的內(nèi)容。我想惜這個機會把條例修改的內(nèi)容向大家做一個通報，部里是很重視，全力以赴，希望在今年能夠得到國務(wù)院的批準并頒布實施。
    二、關(guān)于世界遺產(chǎn)的申報、保護以及遺產(chǎn)會議的有關(guān)工作
    目前，世界遺產(chǎn)的申報工作得到世界各國的極大重視，全世界共有754處被列人世界遺產(chǎn)名錄入根據(jù)這種狀況，2002年在澳大利亞凱恩斯第25屆世界遺產(chǎn)大會上，通過了《凱恩斯決議人《凱恩斯決議》明確提出：一個國家一年只能申報一個世界遺產(chǎn)項目，全世界每年只能審議40個世界遺產(chǎn)項目，審議40個并不等于通過40個。同時也規(guī)定跨國界的項目可不受申報名額的限制，沒有遺產(chǎn)地的國家，可以不受一國一項的限制，一年可以申報兩項；為了搶救處于緊急狀態(tài)的遺產(chǎn)項目，可以不受一國一項的限制。今年6月28日，將在我國蘇州召開的第28屆世界遺產(chǎn)大會要對《凱恩斯決議》進行全面的評估，是否仍然堅持一國一項的限制，是否仍然堅持每年只能審議40個世界遺產(chǎn)項目的限制。將會在會建設(shè)部會同國家文物局等有關(guān)部門，爭取在這次審議《凱恩斯決議》的時候，突破一國一項的限制。初步的設(shè)想是世界自然遺產(chǎn)可以不受一國一項的限制。當前，世界遺產(chǎn)的分布極不均勻，全世界700多個世界遺產(chǎn)地有500多處是文化遺產(chǎn)，100多處是自然遺產(chǎn)，所以很多國家都希望能夠增加自然遺產(chǎn)的申報數(shù)量以及自然與文化雙遺產(chǎn)的申報數(shù)量。
    我們國家地大物博，文化遺產(chǎn)有幾千年的文明史，有大量的文化遺存，這些都極具世界價值。同時，也有很多極其珍貴的自然資源，這些資源也是無與倫比，也極具典型的世界意義，有些已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了，有些還沒有發(fā)現(xiàn)。應(yīng)鼓勵資源條件比較好的風景名勝區(qū)，積極地申報世界遺產(chǎn)，為這些景區(qū)提供這樣或者那樣的方便，提供技術(shù)支持，提供一些涉外考察、了解申報世界遺產(chǎn)的程序等各種外事工作的方便，必要的時候也給一點資金方面的支持。
    申報工作要抓，保護工作也要抓。前幾天，建設(shè)部在北京召開了世界遺產(chǎn)地的保護工作會議，城市公園類遺產(chǎn)地、歷史文化名城類遺產(chǎn)地和風景名勝區(qū)類遺產(chǎn)地的代表參加了會議，會議要求切實作好遺產(chǎn)的保護工作。對保護狀況要進行自查，五月份自查完畢，自查結(jié)果要報建設(shè)部，建設(shè)部會同省建設(shè)廳對各個遺產(chǎn)地進行抽查。當前，個別的景區(qū)擬建的大型工程項目已經(jīng)引起了國際媒體的廣泛關(guān)注和世界遺產(chǎn)管理委員會的重如要求我們必須解釋和回答。借這個機會跟大家打個招呼，我們在座的也有遺產(chǎn)地的領(lǐng)導(dǎo)，希望對遺產(chǎn)保護工作要認真的抓一下，不要因為保護問題，使在中國召開的第28屆遺產(chǎn)大會上成為一個批評的對象。
    三、關(guān)于風景名勝區(qū)的綜合整治工作
    綜合整治是建設(shè)部去年在國家重點風景名勝區(qū)開展的一項重要工作。經(jīng)過一年的綜合整治，景區(qū)的形象和面貌發(fā)生了很大的改善，普遍反映很好，地方紛紛要求希望把這項工作繼續(xù)開展下去。經(jīng)過部黨組研究，決定風景名勝區(qū)的綜合整治工作今年還要繼續(xù)抓一年。
    綜合整治工作主要是五方面的內(nèi)容。
    第一就是風景名勝區(qū)的標志、標牌的設(shè)立，雖然這項工作看起來是微不足道，但它確實能夠體現(xiàn)景區(qū)的形象和面貌，在未整治之前，有的風景名勝區(qū)掛了一大堆牌子，惟獨不掛風景名勝區(qū)的標志。風景名勝區(qū)是經(jīng)國務(wù)院審定公布的，這個最高級別的牌子不掛，省里的什么度假村、省級度假區(qū)卻掛的很醒目。所以經(jīng)過去年一年的工作，絕大部分景區(qū)按照部里的要求，統(tǒng)一設(shè)置了標志和標牌，這些標志、標牌由于設(shè)計得體，很好的結(jié)合了地方特色，已經(jīng)成為景區(qū)的一個亮點。我去泰山看到泰山的標志標牌就成為游客拍照留念的一個景點。武夷山是取了一塊重達30多噸的天然巨石，作為國家重點風景名勝區(qū)的標志標牌，樹立在售門票的人口處，效果也非常好。青城山也是就地取材，還有泰山、峨眉山對景區(qū)所有的標識牌進行了全面的整頓，統(tǒng)一設(shè)置，規(guī)范管理，不但有中英文，還有日文，幾種外文一目了然，景區(qū)的景點介紹、廁所，甚至一些店鋪都設(shè)立了統(tǒng)一的標識，效果很好。有的景區(qū)的跨度比較大，沒有一個集中的門票點，但這些客觀原因不能成為不設(shè)立風景名勝區(qū)標志標牌理由。重慶的長江三峽風景名勝區(qū)，跨越七八個地、市（縣），但是他們化整為零，七八個地、市、縣的某個風景區(qū)各自分別設(shè)立，也取得了很好的效果。廣西桂林漓江風景名勝區(qū)，也可以采取這種方法。
    第二就是關(guān)于風景名勝區(qū)的機構(gòu)。在綜合整治當中要求各個風景名勝區(qū)必須按條例的要求成立專門管理機構(gòu)虛設(shè)不行。現(xiàn)在有的景區(qū)是虛掛一塊牌子，成立一個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，名譽上是主管副市長在那里擔任組長，成員單位是政府的各個部門，相關(guān)部門是局長成員，沒有辦公地點，沒有辦事機構(gòu)，沒有編制，沒有人員，沒有經(jīng)費，沒有管理手段。這類虛設(shè)機構(gòu)無任何意義其次是管理機構(gòu)的級別問題，級別不能太低，國家重點風景名勝區(qū)由股級單位去管，力度是有限的。申報國家重點風景名勝區(qū)，首先要看機構(gòu)成立了沒有，不成立機構(gòu)，景區(qū)的管理肯定是不規(guī)范。成立的機構(gòu)是不是一個實質(zhì)性的結(jié)構(gòu)，級別合適不合適，這都是我們要審核的內(nèi)容。
    第三就是要劃定核心區(qū)。關(guān)于核心區(qū)的劃定，建設(shè)部下發(fā)了[2003]77號文件。77號文件對哪些地方應(yīng)該劃進去，如何劃，提出了非常明確和具體的要求。正在編制規(guī)劃的，或者規(guī)劃正在修編的，要結(jié)合規(guī)劃劃定核心區(qū)。如果規(guī)劃已經(jīng)報批了，規(guī)劃當中所劃定的史跡保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、各類保護區(qū)，或者一級保護區(qū)、特級保護區(qū)，部分二級保護區(qū)，要統(tǒng)一劃定為核心保護區(qū)。文件對核心保護區(qū)的劃定審批也作出了明確的規(guī)定，即由省建設(shè)廳審核同意后報建設(shè)部備案。目前，各地開展了一些工作，但是還沒有完全劃定，工作要相對滯后在我們調(diào)查，核心保護區(qū)的劃定有兩種錯誤傾向，一種是劃的過小，你不是說核心保護區(qū)你要管嗎，那我就讓你少管點，把保護區(qū)劃的巴掌大的一塊地方。個別景區(qū)核心區(qū)面積很小，只占風景名勝區(qū)的百分之幾，其目的是通過縮小范圍來逃避上級主管部門的監(jiān)喚因此，沒有報建設(shè)部備案的，沒有經(jīng)過省建設(shè)主管部門審核同意的，一律不能算是法定的界限，必須經(jīng)過省建設(shè)主管部門審核報建設(shè)部備案之后，才能明確核心保護區(qū)的管理權(quán)限。當然，另外也出現(xiàn)一種傾向，把不該劃定核心區(qū)的也都劃進來讓你批。由于風景名勝。引起上訪告狀的事已發(fā)生了幾起。年老百姓發(fā)生矛盾涉及大量拆遷的地方，應(yīng)由當?shù)氐墓芾頇C構(gòu)進行日常管理的地方、不需特別重點保護的地區(qū)，不要劃為核心區(qū)。
    第四就是對違規(guī)建設(shè)的拆除。風景名勝區(qū)違規(guī)。違章，不按程序報批的建設(shè)項目還是很多的，在綜合整治過程當中，對這些違規(guī)、違章建筑都要依法進行拆除。有的景區(qū)在這方面做的很好、很突出。峨眉山對金頂進行了全面的清理整頓，拆除了大量的有礙于景觀的建筑，對電視臺、氣象臺等拆除建筑，以及部門的賓館、招待所，進行了清理。泰山也做了大量的整治工作，泰山的岱頂也拆除了大量的違章建筑，同時也通過法律的手段，解決了一些長期拖延而不能解決的問題。
    第五就是要建章立制，建立長效的管理機制。這方面一些景區(qū)也做的比較好，有的風景名勝區(qū)是方方面面的規(guī)章制度達到上百項、幾十項，都匯集成冊，使景區(qū)的衛(wèi)生管理、商業(yè)管理、建設(shè)管理等所有的管理都納入有序管理的渠道。
    利用這次會議，我把這三方面的工作向與會代表作一通報，當然風景名勝區(qū)的工作還很多，由于時間的限制，就不—一向大家通氣了。做好風景名勝區(qū)的工作，離不開各方面的支持。這幾年，中國風景名勝區(qū)協(xié)會配合政府做了大量工作，在這里我也借此機會，對協(xié)會多年來對建設(shè)部城建司的工作給予的大力支持表示感謝，向各個理事單位表示感謝。

    謝謝大家。

2004年10月14日

摘自 中國風景名勝網(wǎng)