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　　在當(dāng)前城市化發(fā)展的浪潮中，各類城市迎來了前所未有的發(fā)展機遇。那么，是否所有的城市都能在良好的機遇面前開辟出喜人的發(fā)展前景呢？恐怕事實并不容樂觀。

　　受任期和資源所限，有些城市的管理者容易出現(xiàn)短期行為，把主要精力放在了政績工程上，“忙”于眼前利益，卻“盲”于長遠發(fā)展；“忙”于追求開發(fā)速度，卻“盲”于開發(fā)質(zhì)量；“忙”于追求政績，卻“盲”于民生建設(shè)。這種發(fā)展模式都是不健康的，也是不可持續(xù)的，而這種發(fā)展模式產(chǎn)生的嚴重后果和沉痛教訓(xùn)也都歷歷在目。

　　分析總結(jié)城鎮(zhèn)發(fā)展的不成功案例，其核心問題主要集中在三個方面：

　　一是土地收益與建設(shè)支出的匹配問題。從近幾年的情況看，對于大多數(shù)地方政府來說，土地是最主要的收入來源，但在尚未全面掌握土地開發(fā)的成本和收入情況時，匆忙安排建設(shè)與開發(fā)，為追求資金回籠忙于供地招商。盲目供地，導(dǎo)致城市建設(shè)資源不匹配、形成建設(shè)資金不足甚至資金斷鏈。

　　二是失地農(nóng)民發(fā)展與社會安定問題。如何讓失地農(nóng)民共享發(fā)展成果，以解決一直困擾地方政府征地難問題，是城鎮(zhèn)開發(fā)過程中的難點。處理不好征地問題，不僅影響建設(shè)進度，也為建設(shè)計劃的完成造成了障礙，同時社會的和諧穩(wěn)定也難以得到保障。

　　三是政府和投資人的互信互利問題。基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的配套是城市建設(shè)的必備項目，但政府的職能和財力都是有限的，不可能承擔(dān)所有建設(shè)任務(wù)，而投資人參與城市開發(fā)建設(shè)首先是為了獲取回報并要求合理的現(xiàn)金流，在經(jīng)濟效益與社會效益之間，如果不能合理劃分政府與市場的邊界，明確各自的投資范圍，會因引資不暢導(dǎo)致財政負擔(dān)過重，從而影響規(guī)劃的有效落實。

　　在這樣三個普遍面臨的問題前，地方政府該如何運用科學(xué)決策方法，合理配置公共資源，兼顧政府、投資人、失地農(nóng)民、居民住戶、企業(yè)住戶等各相關(guān)利益群的利益，充分調(diào)動各方力量參與城鎮(zhèn)開發(fā)，既實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)又形成城市可持續(xù)發(fā)展的能力呢？

　　一個基本前提是做到機遇面前不盲動。城鎮(zhèn)開發(fā)不是房地產(chǎn)開發(fā)，城鎮(zhèn)發(fā)展也不能以開發(fā)商的意志為導(dǎo)向。資本的本性是逐利的，如果政府不能在開發(fā)初期對城鎮(zhèn)發(fā)展有一個總體的統(tǒng)籌安排，極有可能被開發(fā)商牽著鼻子走，給后期開發(fā)留下極大的隱患。因此，需要結(jié)合自身實際情況和面臨的形勢，通盤統(tǒng)籌，摸清家底，量入為出，從城鎮(zhèn)發(fā)展的根源入手，解決三個問題：一是要綜合評估開發(fā)區(qū)域內(nèi)土地一級開發(fā)成本及出讓收益，進行總體資金平衡分析；二是要統(tǒng)籌解決被征地農(nóng)民的拆遷安置問題，保障失地農(nóng)民利益，防止出現(xiàn)“城中村”；三是要合理安排鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目，保障規(guī)劃落實。

　　北京市房山區(qū)長陽鎮(zhèn)就是城鎮(zhèn)建設(shè)中審時度勢進行科學(xué)決策的一個典范。

　　隨著北京市主城區(qū)“攤大餅”式的發(fā)展，五環(huán)路以內(nèi)的建設(shè)用地在逐年銳減，好地段的土地可以說是“寸土寸金，一地難求”。于是開發(fā)商的眼光開始投向五環(huán)以外，而緊鄰五環(huán)的長陽鎮(zhèn)則成了被重點關(guān)注的對象。長陽鎮(zhèn)位于北京西南房山區(qū)境內(nèi)，緊鄰城市五環(huán)路和京石高速公路，是房山區(qū)境內(nèi)距北京中心城區(qū)最近的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。歷史上，由于受永定河滯洪區(qū)的影響，長陽鎮(zhèn)的發(fā)展一直受到限制，鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)基本處于空白，城市化水平很低。2005年，隨著永定河防洪工程體系的完善，防洪標(biāo)準有了很大提高，長陽鎮(zhèn)徹底摘掉了滯洪區(qū)的帽子，大片建設(shè)用地得以釋放；同時長陽鎮(zhèn)新一版的總規(guī)和中心區(qū)控規(guī)也初步編制完成，具備了開發(fā)建設(shè)的基本條件。各地開發(fā)商看好長陽鎮(zhèn)未來的發(fā)展，紛紛主動拋出繡球，長陽鎮(zhèn)迎來了空前的發(fā)展機遇。

　　面對機遇，長陽鎮(zhèn)政府并未急于引進投資，而是清醒地認識到：機遇背后往往是巨大的挑戰(zhàn)，處理不當(dāng)則會演化成危機。本著科學(xué)決策的原則，長陽鎮(zhèn)政府借助專業(yè)機構(gòu)，協(xié)助其對長陽鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展進行統(tǒng)籌安排。在系統(tǒng)分析了長陽鎮(zhèn)的實際情況及面臨的問題之后，咨詢機構(gòu)意識到解決問題的關(guān)鍵在于對資金的統(tǒng)籌，并創(chuàng)造性地提出了針對該類問題的解決方案——投融資規(guī)劃。簡單來說，就是以城鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，運用系統(tǒng)工程的方法，通過篩選各類待建項目的投資建設(shè)主體明確政府投資范圍及投資額度，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)理念及實際情況合理安排開發(fā)建設(shè)時序，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及財政狀況確定資金來源、融資方式及投資回收方式，從而構(gòu)建城鎮(zhèn)開發(fā)決策支持模型，為政府系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)開發(fā)中的實際問題。

　　長陽鎮(zhèn)政府的這一舉措受到了房山區(qū)政府及北京市有關(guān)部門的高度重視，投融資規(guī)劃作為城鎮(zhèn)規(guī)劃的實施保障得到了規(guī)劃部門的認可，土地部門也把投融資規(guī)劃成果作為制定土地出讓價格的參考，保障了城鎮(zhèn)開發(fā)收支平衡。

　　開發(fā)商也十分認可投融資規(guī)劃對長陽鎮(zhèn)土地開發(fā)價值的預(yù)期，積極參與土地一級市場的招拍掛，目前長陽鎮(zhèn)境內(nèi)在建、簽約和在談項目共18個，有力地推動了長陽鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平和開發(fā)價值的提升。更值得稱道的是，北京市土地儲備中心也看好長陽鎮(zhèn)未來的土地開發(fā)市場，準備投資數(shù)十億元對長陽鎮(zhèn)中心區(qū)土地進行成片開發(fā)。

　　同時，由于投融資規(guī)劃中設(shè)計了合理的成本分攤方式，使農(nóng)民安置補償費用及設(shè)施建設(shè)投資可以計入土地開發(fā)成本并通過土地出讓得以實現(xiàn)，為失地農(nóng)民安置工作和設(shè)施建設(shè)工作提供了資金儲備，有力地保障了各項工作的順利進行。 李偉  秦冉/文