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    ——對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新的思考

　　四川省自貢市副市長  曹俊杰

　　改革開放以來，伴隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，我國城市建設進入了一個嶄新的時期，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市規(guī)模迅速擴大。在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的過程中，如何規(guī)劃好、建設好、管理好城市，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，建設社會主義和諧社會，是城市建設與管理中的重要課題。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，標志著規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設管理中的基礎性作用得到了進一步明確和提高。與此同時，也對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制提出了新的、更高的要求。適應于城市發(fā)展的規(guī)劃制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃健康發(fā)展的基礎，只有在不斷創(chuàng)新完善的規(guī)劃制度引導下，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能科學指導城鄉(xiāng)建設發(fā)展、才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，進而實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。在以人為本的觀念指導下，為全面貫徹落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度安排、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的體制和方法都必須順應時代要求做出調(diào)整，才有可能適應快速城鎮(zhèn)化時期城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。因此，必須加快城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新，在體制改革中求發(fā)展，在制度創(chuàng)新中求和諧，以迎接新城市時代的來臨。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制回顧和轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)規(guī)劃體制剖析

　　一、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的發(fā)展階段

　　解放以后至20世紀80年代中期為集中統(tǒng)一階段。新中國成立之初，百業(yè)待興，為了適應城市經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，我國逐步建立了城市建設管理機構(gòu)，以統(tǒng)一管理城市建設工作。此后，中國的城市建設工作進入了統(tǒng)一領導、按規(guī)劃進行的新階段。文革時期，城市規(guī)劃、建設和管理受到嚴重干擾，規(guī)劃管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結(jié)束后，城市規(guī)劃管理機構(gòu)恢復建立，規(guī)劃管理工作得到了加強。規(guī)劃管理機構(gòu)的設置同計劃經(jīng)濟體制相適應，基本上沿用了集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

　　20世紀80年代中期至90年代中期為局部下放階段。這個期間，很多城市采取了由局部試點到逐步放權(quán)的措施，主動賦予了區(qū)一級比較大的規(guī)劃管理權(quán)力，調(diào)動地區(qū)的積極性，推動城市建設的發(fā)展。部分城市賦予區(qū)、縣政府部分計劃和財政自主權(quán)，以調(diào)動基層政府的積極性，包括規(guī)劃管理權(quán)限在內(nèi)的建設管理權(quán)限也逐步下放。一些城市在開發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的初期，采取了賦予高新區(qū)管委會部分計劃、財政和規(guī)劃管理權(quán)限的方式。

　　20世紀90年代中期以后為多種模式并存階段，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制而展開的機構(gòu)改革，特別是隨著財稅體制改革的鋪開，部分城市的市、區(qū)兩級規(guī)劃管理的行政權(quán)隨之分開，區(qū)級享受了空前的規(guī)劃管理權(quán)。有的城市規(guī)劃管理權(quán)則集中到市一級，區(qū)級規(guī)劃管理機構(gòu)屬市級派駐機構(gòu)，人、財、物均由市級管理。

　　二、我國現(xiàn)行具有代表性的規(guī)劃體制模式從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來劃分，我國大城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

　　1．北京模式

　　北京采用高度集中的城市規(guī)劃管理體制。北京市城市規(guī)劃委員會是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，由原首都城市規(guī)劃委員會、北京市城市規(guī)劃管理局合并而成。城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，由市規(guī)委負責編制；道路、交通、市政設施規(guī)劃的編制和審批集中在市規(guī)委管理。規(guī)劃區(qū)內(nèi)較小面積的詳細規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負責組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無規(guī)劃審批權(quán)，需報市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負責一定權(quán)限內(nèi)的建筑審批；建設項目的批后管理由市規(guī)委在審批建設工程后轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，并由區(qū)規(guī)劃局進行建設項目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領導，即區(qū)實施行政領導，市局實施業(yè)務領導。

　　2．上海模式

　　上海模式的特點為規(guī)劃管理權(quán)高度分散。20世紀80年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計劃、財政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設項目許可申請須由市規(guī)劃局批準外，大多數(shù)土地開發(fā)、房屋建設項目的許可申請（即“一書二證”）由區(qū)縣部門批準。區(qū)縣規(guī)劃局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對其無人事干預權(quán)；對區(qū)縣政府批準的“一書二證”也不具體干預，只在特殊情況下經(jīng)行政復議程序行使否決權(quán)。

　　3．深圳模式

　　深圳市的城市規(guī)劃管理體制采用分級垂直管理模式。深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局（規(guī)劃處、城市設計處）———分局（規(guī)劃科）———國土所（規(guī)劃建管室），共有5個規(guī)劃國土分局和38個國土所。市局的派出機構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領導。業(yè)務上受市局直接領導，區(qū)政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區(qū)里的意見后，由市局任命。下一級是上一級的派出機構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實的快捷和規(guī)劃成果層層落實不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)。

　　4．廣州模式

　　廣州市采用“兩級政府、三級管理”的模式，雖類似于上海模式，但規(guī)劃管理權(quán)的分散程度遠不及上海。區(qū)規(guī)劃局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領導，即區(qū)實施行政領導，市局實施業(yè)務領導。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務領導的原則下，明確市、區(qū)兩級城市規(guī)劃的管理權(quán)限和責任。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求的，市規(guī)劃局有權(quán)隨時否決，區(qū)規(guī)劃局必須重新審定。

　　上述四種具有典型意義的規(guī)劃管理模式實踐如今已有結(jié)果。北京由于絕大多數(shù)的管理業(yè)務集中在市規(guī)委，而管理人員嚴重不足，使規(guī)劃管理已滯后于城市建設的發(fā)展。上海各區(qū)的城市建設在得到空前發(fā)展的同時，因規(guī)劃管理權(quán)力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來。深圳的規(guī)劃管理模式是迄今為止較為成功的模式。廣州的規(guī)劃管理權(quán)雖較多地集中在市級管理機構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對區(qū)政府而非市規(guī)劃局負責，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實施的推進上也存在一系列矛盾。筆者認為，無論采用何種模式，只有在深入分析現(xiàn)有規(guī)劃管理體制存在問題的基礎上，才能尋求適合自身特色的體制模式。

　　三、新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本特性

　　在計劃經(jīng)濟條件下以及以單一的經(jīng)濟增長為主導的時期，城市規(guī)劃通常根據(jù)國民經(jīng)濟計劃和政府的經(jīng)濟發(fā)展目標以及項目安排，以具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城市定位的主導依據(jù)，以項目開發(fā)建設作為編制和管制重點。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入與城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃在戰(zhàn)略性、協(xié)同性與統(tǒng)籌性等方面的基本要求越來越突出。

　　四、現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的困惑

　　首先，規(guī)劃編制重數(shù)量、輕質(zhì)量，缺乏引入新的規(guī)劃理念。近年來，為了適應城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的變化以及經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)規(guī)劃的新要求，我國在探索新的規(guī)劃體系、創(chuàng)新規(guī)劃方法、規(guī)范編制程序、提高規(guī)劃透明度等方面已取得很大進展。然而，由于各方面的體制還不夠完善，規(guī)劃編制和實施還存在許多亟待解決的問題。實際表明，在城鄉(xiāng)發(fā)展外部環(huán)境激烈變化、城鄉(xiāng)發(fā)展速度加快、發(fā)展規(guī)模變大的過程中，傳統(tǒng)規(guī)劃方法已“捉襟見肘”，對有的城市而言，總體規(guī)劃批準之日就是修編之時。

　　其次，管理體制不順，部門職能交叉、多頭管理。一方面，目前我國完善的空間規(guī)劃體系尚未建立，有關(guān)空間規(guī)劃的職能分別由不同的部門承擔，部門之間職能交叉和重疊，有關(guān)法律銜接不夠甚至相互矛盾，造成實際工作中的相互扯皮、多頭管理等現(xiàn)象。另一方面，即使在建設系統(tǒng)內(nèi)部，由于有關(guān)法規(guī)、條例間的不協(xié)調(diào)和相互扯皮，也存在著多頭管理的矛盾，如建制鎮(zhèn)的規(guī)劃管理、市內(nèi)戶外廣告牌的規(guī)劃管理、城市雕塑的規(guī)劃管理等都有類似問題的存在，按照依法行政、建設法治政府的標準來衡量，還有較大差距。城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新的思路和取向

　　邁向新時期，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的外部環(huán)境和內(nèi)部氛圍都將發(fā)生新的變化，依法管理將成為新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要趨向。規(guī)劃管理目標、管理對象、管理內(nèi)容、管理重點、管理范圍以及管理方法都將要求有新的變化。改革舊的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的之一，就是要使規(guī)劃管理從“忙于應付”的狀態(tài)中解脫出來。在傳統(tǒng)體制下，由規(guī)劃部門包辦了微觀城市建設活動中所有方面的管理任務，規(guī)劃管理人員的主要精力都用在城市建設具體項目管理的日�；顒由�，因而大大降低并削弱了城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略研究和宏觀規(guī)劃的參謀決策能力、綜合服務能力、綜合調(diào)控協(xié)同能力以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理自身系統(tǒng)改革能力，這是當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的通病。

　　筆者認為，應注重城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系創(chuàng)新。新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”這一嶄新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，從空間層次上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，強調(diào)了規(guī)劃的覆蓋面。黨的十七大和十七屆三中全會也重點研究了農(nóng)村改革和發(fā)展問題，為加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制指明了方向。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作如何適應新時期發(fā)展的需要，如何在編制體系方面有所創(chuàng)新，給所有城市提出了新的挑戰(zhàn)。筆者同時認為，應實事求是，抓住機遇，不斷突破陳規(guī)，逐步醞釀建立新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系；重點應在規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略研究、行動計劃、城市設計咨詢等方面尋求突破和創(chuàng)新，此外，還應注重城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路創(chuàng)新。城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新設想和行動舉措

　　首先，應因勢利導，合理確定城市規(guī)劃體制創(chuàng)新的目標和指導原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制創(chuàng)新的目標，是打破規(guī)劃管理中城鄉(xiāng)二元化管理的現(xiàn)行格局，建立與又好又快推進城鄉(xiāng)一體化要求相適應的規(guī)劃管理新體制，以完善機構(gòu)設置為保障，強化和延伸城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理職能，改變鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃管理監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，促進經(jīng)濟社會與資源環(huán)境全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。按照精簡程序、提高效能、集中審批、重心下移的思路，調(diào)整和理順市、區(qū)兩級規(guī)劃管理關(guān)系，明確責權(quán)，強化對規(guī)劃編制、審批、調(diào)整的管理，強化規(guī)劃的實施監(jiān)督，實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實施管理、監(jiān)督督察全覆蓋。

　　其次，應因地制宜，科學提出城市規(guī)劃體制創(chuàng)新的主要措施。第一，理順關(guān)系、健全機構(gòu)，明確市規(guī)劃行政部門為負責全市行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的主管部門。第二，逐一梳理、完善制度，完善規(guī)委會議事程序，逐步擴大規(guī)委會經(jīng)濟、社會、藝術(shù)方面的專家規(guī)模。

　　最后，探索嘗試、創(chuàng)新機制，建立規(guī)劃行政管理部門同專業(yè)院校的定向培養(yǎng)機制，每年向?qū)�業(yè)院校定向培養(yǎng)1~2名規(guī)劃管理人才。在此之后，就應盡快明確重點，擬定行動計劃。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新是一項十分艱巨的工作。當前是城市發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃復雜多變的時代，要解決的又是事關(guān)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，如果沒有深厚的理論根底、完善的制度、高效的管理，沒有進行探索以及創(chuàng)新的勇氣、決心和毅力，就不可能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面提升和突破。21世紀為城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展提供了無限廣闊的實踐空間，創(chuàng)新是新時代的呼喚，更是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的活力之源，是實施城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。